张剑源 | 治边西南：中央政府如何控制边疆？
边疆是大国治理的关键，形象模糊却令人遐想无限。《法律和社会科学》曾经在2014年推出“法律的边疆”专题。时至今日，边疆问题仍未过时。
西南边疆地区在漫长的岁月里，历经了羁縻制、土司制、改土归流等中央政府治边策略的调整，相对完整地呈现了历代边疆治理的沿革。回溯历史，或许能为国家边疆治理现代化有所助益。
原标题《治边西南：历史经验与当代启示》，载《法律和社会科学》第13卷第2辑。作者张剑源，时为云南大学法学院副教授。文章推送时有删减。
治边西南：历史经验与当代启示
文 | 张剑源
1436年，中国西南一隅的鹤庆，民众因为不愿接受高氏土司的统治，反抗接二连三地发生。土司们在世袭领地上的统治开始变得岌岌可危。1443年（正统八年），明朝政府将高氏领地内的“户下人口，收籍当差，止令流官管事”，废除土司制度。
自此，“改土归流”及其他一系列的国家治边策略在西南地区陆续推行。
图：大理鹤庆县黄龙潭
本文拟对国家西南治理的历史进程进行总体回顾和反思。实际上，关于这段历史的讨论和分析已经有了很多的成果，我所要做的是在已有研究的基础上尝试一种新的对历史的理解。首先，借鉴历史人类学方法，通过边缘（华夏边缘）来反思中心问题；其次，借鉴政治人类学的方法，在历史和社会发展的脉络中理解人类政治现象及其规律，探讨国家与地方权力关系配置的变化及其当代启示，并在此基础上探讨未来国家边疆治理现代化的路径选择。
文章提出，“控制”与“改造”是中央对待西南地方的两种主要治理手段。正是因为“控制”和“改造”在不同时期的不同使用，造就了中央与西南地方关系的“变奏”。在这其中也提出一个基本的问题：如何更好地使“控制”和“改造”达致一种适配的状态，乃是国家对地方（特别是少数民族地方）进行有效治理的重要任务。
在本文中，“控制”并不是指对自由的限制和剥夺，而是指国家能力和国家责任的发挥，衡量指标包括但不限于维护稳定能力、社会动员能力、安全保障能力等。“强控制”意味着在地方治理中，国家能力得以显现，国家责任切实履行，政府行为合理、合法。“改造”则是一个与“合作治理”相关的概念。“弱改造”并不是不改造，而是一种在民主、参与、合作、透明等原则下实现的中央与地方、政府与民众的合作治理，其强调在政策制定过程中对地方文化、特定社会经济现状的关照。而“强改造”则是一个与“大民族主义”、“同化政策”等相类似的概念。
图：夜幕下的丽江古城，这里曾是木氏土司的辖地
在“改土归流”前，中国对西南总体上经历了一个从“统治想象”到“政治实践”的转变历程。具之，即经历了一个从有关“五服”的“统治想象”到经“庄踌入滇”、羁縻制、土司土官制等诸多政治实践的转变。
1.早期中国对西南的统治想象
在中国古代“家国不分的混一格局”之下，由于国家和帝王需要将统治的政治空间网络通过血缘纽带和“封建制”来加以确定。在这个时候，国家和帝王想要具体明确的是国家和“天下”之范围，也就是统治可及的空间范围。但由于资讯的缺失和能力的有限，绝大多数时候帝王对空间的把握并不可能如现代地图绘制技术一般确定。现有文献给我们所呈现出的基本上都是一种基于“中心-边缘”的简单论述。《史记·夏本纪》中有关“五服”的记载可以看作是中国古代“中心-边缘”论述的核心内容：
令天子之国以外五百里甸服……甸服外五百里侯服……侯服外五百里绥服……绥服外五百里要服：三百里夷，二百里蔡。要服外五百里荒服：三百里蛮，二百里流。
从这一段记载可看出，“天子”之外的世界是有序扩展开来的，全由空间距离来决定“天子”与周边民族的关系。从“五服”的组成来看，处于最外层的是要服和荒服。对于要服，中央采取的策略是“要束以文教也”，对于荒服则是“政教荒忽，因其故俗而治之”。也就是说，皇帝和中央政府清楚地知道，在较远的地方，采取直接的控制是没多大用处的，对那些所谓的“蛮夷”之民，只要求他们“守平常之教，事王者而已”，在治理策略上对其更只是要求“礼简怠慢，来不距，去不禁”。
因此，西南地区“蛮夷之地”的称谓很有可能就来源于这些早期的记载。但这一区域是否属于从夏禹时期到夏桀时期约四百年间的“王土”，这一区域的人是否属于当时的臣民？这些问题从现有史料来看都是不明确的，至少是没有实物考古证据支撑的。从这一点上来看，“蛮夷”与其说只是一些官方的记载，倒不如说是一种来源于帝王统治的想象。后来人的书写无非是想说明，古代帝王对蛮夷之地的重视是自古有之的（也或者这种书写本身即是为了说明国家边缘扩张的政治合法性）。
然而，即便只是一种“统治的想象”的书写，但《史记·夏本纪》中有关“五服”和“蛮夷”的书写实际上已经对后来的政治实践产生了深远的影响。这同样可以从《史记》及相关文献中找到记载。下边两段文字可以让我们看到，从战国到汉代，西南蛮夷之地纳入国家治理的一个初始记录和简要过程。
始楚威王时，使将军庄蹻将兵循江上，略巴、蜀、黔中以西……蹻至滇池……以兵威定属楚。欲归报，会秦击夺楚巴、黔中郡，道塞不通，因还，以其众王滇，变服，从其俗，以长之。秦时常頞略通五尺道，诸此国颇置吏焉……
上使王然于以越破及诛南夷兵威风喻滇王入朝……元封二年……滇王始首善。以故弗诛。滇王离难西南夷，举国降，请置吏入朝。于是以为益州郡，赐滇王王印，复长其民。（史记（卷116）·西南夷列传第56）
图：云南晋城镇的庄蹻像
从两段记载中可以看出，有关国家治理的表征书写和实践在《史记》成书后不断的增多和加深，包括庄蹻入滇一段中提到的秦朝时候“五尺道”的开通以及下边一段所提到的“益州郡”的设立、“滇王王印”的颁发等。这也可以说明，在历史书写的同时，有关帝王扩展边界的事实在秦汉之际确实已经发生并成为一种真实的政治实践。
所以说，从有关“五服”的统治想象到秦汉时期具体的政治实践，“华夏边缘”在西南地区的扩张已经逐渐趋于固定化。一方面，帝王软硬兼施地要把这些国家“内属”，进而将其郡县化；另一方面，华夏以“历史”证明这些边缘国家的王室原来就与华夏有极深的渊源。如此经过四百余年的经营，许多原来的“异族”成了华夏。与此同时，这段历史也筑构了一种国家治理策略在西南地区推进的权力基础和政治基础，并成为后世历代皇朝治理边疆的合法性根基。
2.早期中国对西南的政治实践
从《史记》中可以看出，庄踌在“王滇”期间开拓了一种对后世有着深远影响的治理策略：“变服，从其俗，以长之。”说的意思大概就是我们后来所说的“因俗治之”、“各依其俗”的治理方法。而这种方法则在秦汉的时候开始不断加以制度化，具体表现为羁縻制、土司制，这些制度甚至对后来的流官统治都产生了重要影响。
关于羁縻制，在《史记·司马相如列传》中就有记载，西汉时，在是否应该通西南夷的问题上，有耆老、大夫、荐绅、先生等总共27人前去造访司马相如，企图直陈开通西南夷所会带来的负面影响。他们说道：
盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已……且夫邓、榨、西僰之与中国并也，历年兹多，不可记已。仁者不以德来，强者不以力并，意者其殆不可乎……（史记（卷117）·司马相如列传第57）
图：汉武帝赐予滇王的金印，现藏国家博物馆
从这些进言者的言说来看，“羁縻”乃是西汉“天子”确定的一项处理国家与“夷狄”关系的基本制度。《史记·司马相如传·索隐》解释说：“羁，马络头也；縻，牛蚓也。”《汉宫仪》云：“马云羁、牛云縻，言制四夷如牛马之受羁縻也。”就是说对各族群的控制应是不让其在中央控制之外，不让它们对中央王化之地构成威胁，同时对这些民族群体的具体社会事务不要直接干预。在帝王看来，只要像马络头和牛缰一样系住蛮夷就可以了，而无需对其进行直接的干预。不管是政治上的控制还是经济上的抚慰，羁縻制作为自秦汉到宋以来，中央处理民族关系的主要策略在较长时间内发挥了极其重要的作用。直到元代，中央王朝在对待边疆地区的政策上才开始从羁縻制转变到土司制。
根据胡兴东的研究，土司制与羁縻制在以下二个方面存在不同。第一，土司制下的民族地区已经完全纳入中央政府的统摄之下，而不是像羁縻制下一样只是一个“臣属”的地方；第二，土司制下，土司已经是国家的正式官职人员，而并非像羁縻制下一样是部落的首领；第三，土司制下，国家的政治法律制度已经开始统摄土司统治的区域和人群。正是在这样的一种制度之下，国家权力在西南边疆地区的推进较羁縻制有了更深入的发展。
从这段记录中可以看出土司进入国家官僚体制的程度和具体情况，更为重要的是，这一事例可以说明当时土司和中央政府之间是存在一种良性互动的可能的。虽然土司在本地施行世袭统治，但它们已经充分地意识到得到中央奖励对于自己统治的重要性。而中央也正是通过土司这一“中介”在边疆地区间接地推行自己的治理方略。
图：云南南甸土司官衙，William Gcil 1903年摄
综上，在“改土归流”以前，国家已经完成从对西南边疆的统治想象和书写，到将统治付诸于实践的任务。这对于之后历朝历代对西南边疆的治理起到十分关键的奠基作用。然而，不管是羁縻制还是后来的土司制，国家在这一时期对西南边疆的治理都并不是直接的强行介入。
不管是羁縻制时期“不以力并”的政策，还是土司制时期的“怀柔远人”策略，实际上都表明了中央王朝既不强力推行实际的控制，也不对此地民众进行强制改造的态度。中央在这一时期对待西南的态度仅表现为一种以本地土司、土官治理为主要方式，以“因俗而治”为主要特征的治理策略。这实际上也就是一种弱控制、弱改造的治理策略—既没有特别强调国家能力的发挥，也没有强调对当地的实际改造。
羁縻制和土司制在“改土归流”以前很长时间内在中央治边西南的整体策略中发挥了极其重要的作用。而且事实上，在早期特定的社会物质生产条件下，就如上文所述，这些策略也是具有其合理性的。然而，这些策略到后来还是受到了中央王朝和汉人官员的怀疑。一方面，土司治理表现出了其不可克服的局限性。比如张增祺就曾指土司制度的存在后来成为社会生产力发展的桎梏。另一方面，更主要的原因还是来源于国家王朝边界扩展和权力控制进程的需要。
比如上文提到过，明清之际，中央政府之所以要推行“改土归流”的政策，与地方土司治理的不足有关，但更为重要的是，中央政府已经越来越注意到“开拓疆土，增益版图”的重要性。清朝《世宗实录》有一则谕兵部的文件中所记载的内容比较有代表性：
此朕念边地穷民，皆吾赤子，欲令永除困苦，咸乐安全。并非以烟瘴荒陋之区，尚有土地人民之可利，因之开拓疆宇，增益版图，而为此举也。今幸承平日久，国家声教远敷，而任事大臣，又能宣布朕意，剿抚兼施……自此土司所属之夷民，即我内地之编氓；土司所辖之头目，即我内地之黎献……
图：清世宗雍正皇帝像（后人加工版~）
也就是说，从明清开始，在“开拓疆土，增益版图”的宏伟目标之下，中央王朝决定改变过去“怀柔远人”的羁縻政策和土司政策，而代之以流官统治来加强对边疆的统治，于是“改土归流”以及中央全面统治在这一时期在西南地区全面展开。
需要说明的是，流官的到来显然会带来一些统治策略上的巨大变化。然而，由于这一时期国家能力并不可能完全及于西南边疆地区，所以这个时期中央对西南的“控制”策略依然十分薄弱。为了弥补“控制”策略上的薄弱，中央取而代之在“改造”策略上开始了一些十分激进的举措。
1.“弱控制、强改造”统治策略的奠定
首先，流官进入边疆地区实行统治，不仅仅带来了此区域官僚体制的变化，更为重要的是将中央的直接统治带入了西南这些“外部世界”之中。
其次，为了克服国家治理的弱化问题，流官肩负起了进行儒家伦理教化的使命。其目的也就是要通过儒家伦理的教育而“改造新人”，建立一个统一化一的秩序机制。从14世纪80年代起，明朝就宣称要将儒学的建立作为其西南政策的基石，并鼓励地方官员在土著民族交错地方开始引导性的规划……在明朝统治时期，云南大约设立了72个府学、县学和33个书院……
图：云南建水孔庙，仅次于山东曲阜孔庙的第二大孔庙
再次，虽然在“改土归流”之后，国家把很多事情交给基层来处理（包括纠纷解决）。但是，通过“教”，实际上国家已经实现了其改造西南边疆社会的目的。这一做法与杜赞奇意义上的“权力的文化网络”颇为相像。而民国时期许烺光来自云南喜洲的田野报告则可以说明杜赞奇意义上的“权力文化网络”在流官统治和汉人大量向西南移民以后，这一网络在西南地区的形成。
许烺光发现，人们总是生活在祖先的权威之下，即使是一个人个性的形成，祖先的权威也是首要的因素。控制并预先注定其命运的这种权威将影响他一生的各个方面，包括他的婚姻以及他的生活方式。无论何时，他都摆脱不了这一权威的束缚。同时，个人的一生的行事也是要牢牢的限定在传统习俗范围内，这一习俗恰是汉人习俗而非当地少数民族的习俗。在其中，家长权威、男女关系等都是儒家伦理的基本规范。
图：大理喜洲古镇
最后，从制度层面上来说，“改土归流”后，虽然国家在西南少数民族地区建立了“乡对里负责，里对县负责”的行政科层等级负责制。但是，国家的社会控制主要还是利用宗法制度的民间变形—家族制度来实现的，村落的执行人员主要是族长，其通过制定“乡约”实现间接的社会控制。因此，虽然明清时期，国家对西南乡村只是一种间接的控制，但是，欲通过官方教化（官学）来改造当地人，使其“开化”的努力实际上已经完全开始。
2.民国时期“弱控制、强改造”统治策略的强化
民国时期，虽然行政官的到来与明清时期的“流官”制有一定的相类似之处，但是，民国的行政官已经不像明清时候的“流官”一样，只是通过乡绅来宣扬儒家教义进而实现对乡村社会的改造。民国时候，一些更具针对性的关于“教”的制度实践开始出现，并出现了中央对西南边疆控制力度的加强。
（1）制度化“改造”措施的推行
1913年，民国政府在云南西北部设立阿墩县（现迪庆藏族自治州德钦县），县长董灿为改变因“教化难行，致使人民愚蛮成性”的状况，实施一系列具体的教化制度。“改服令”就是其中最为重要的一项：
查方令政见共和，五族一家，无论满蒙回夷，自应同一服制。令仰该县饬令所属夷族改用民国服装，以期同化等因。查开通风气，改良服装，均应有地方素有声望者或头目等为之先导，庶仿效速而进化易……无论用毛布棉布，均须一律改成汉装，以使所管地方仿效。如有不遵，即是玩法，定即从严处治。切切此令。
图：1950年迪庆解放时，当地民众身穿藏族服饰迎接解放军，可知“改服令”未见成效
这种新制度的颁布和实施将国家对西南边疆乡村社会的改造上升为一种国家和地方的政策来推行，这进一步促进了国家对西南边疆乡村社会的改造步伐。而这也为之后民国政府推行的一系列乡村改造政策奠定了基础。
（2）中央“控制”力度的加强
从20世纪30年代开始，民国推行乡村自治，同时在乡村实行保甲制度，意图加强对乡村的控制和改造。
首先，在乡村自治方面，西南地区的情形基本与国家的步调相一致。从云南可邑彝族村的毕文珍对民国乡村自治的记录中可以看到当时乡村自治工作的基本情况：
地方自治是训政时期的基本工作，地方自治是由训政连到宪政的阶段，实行地方自治就要各村设立学校，要开发荒地，要完成公路，发展平等经济，注重国民体育，民众一齐动手，努力创新，扫除封建思想，训练人民行使四权，使三民主义深入乡村，使本县民众皆识字，勇于公而怯私斗。
从材料可见，自治并非在所有事务上都能自觉、自主。而是在中央统一部署下乡村自治组织在自治基础上完成教育、思想改造重要任务。
其次，在乡村自治的基础上，保甲制度陆续在乡村中推开。保甲制度取代了原来的乡族政治，保长、甲长权力很大，其主要任务是户籍登记、税收、当地警务等。即便如此，因为保长多由乡村士绅担任，与家族权威互相揉合。因此，保甲制并没有触动家族势力的社会文化根基，只不过是为家族的持续发展提供了一定的生存空间。
图：昆明街景（1941-1942），飞虎队队员威廉·迪柏摄
总的来看，民国时候国家行政的下沉表明，明清时期以乡约为象征的族权型村政正不断地向社会一经济控制村政方式转变，也就是说，实际上中央对待西南边疆的“弱控制”和“强改造”措施都在加强。但这种转变因为保留了乡绅统治、推行了乡村自治，甚至在西南一些地方还保留着土司统治，因此也只能说是一种“弱控制”和“强改造”的加强，而没有在统治策略上发生根本的转变。
正是由于民国时候这种“弱控制、强改造”的统治策略与明清时期的统治策略相比没有明显的进步（而只是有所强化），因此，在民族国家建构的时代需求面前，在一种内忧外患而需要更强政府能力发挥的情况下，民国中央政府显示出对西南边疆统治的无力。
新中国成立以后，为了更好地实现民族国家建构的任务，国家对西南边疆地区采取的统治策略与过去相比发生了较大的变化。就如邓小平1950年在《关于西南少数民族问题》一文中提到的：
历史上的反动统治实行的是大民族主义的政策，只能加深民族隔阂，而今天我们政协共同纲领所规定的民族政策，一定能够消除这种隔阂，实现各民族的大团结。
上文的研究也表明，“大民族主义的政策”的产生在很大程度上是与上文提到的“强改造”有关的，因为正是“强改造”消灭掉“他们（各少数民族）本民族的文化”，进而不断加深着民族隔阂。但另一方面，邓小平也特别强调：
当前在少数民族地区做工作，一个重要原则就是不准出乱子，不能把事情搞坏……他们（派往少数民族地区的干部）要懂得民族政策，真正想把少数民族工作做好，不准一个人出乱子。必须保证这一点。这个时期西南在民族问题上还没有出什么乱子，原因就是工作稳当，这就叫成绩。
图：时任西南局第一、第二书记的邓小平、刘伯承
从这一点来看，中央不仅已经意识到了“强改造”将带来的“民族隔阂”以及其他“大民族主义”政策的不利影响，同时也十分清晰地意识到“弱控制”所可能带来的不利影响—“乱”。也因此，邓小平特别强调不得出“乱子”。
在接下来的讨论中我们也可以看到，新中国中央政府在新中国成立后采取的诸多措施实际上就是在吸取明清及民国的教训，同时围绕克服“大民族主义”和强化国家能力的中心展开具体工作。只不过，中央的政策在新中国成立到改革开放的三十多年间并不是始终如一的，一个显著的变化发生在1958年前后，也因此，在这一时期形成了从“渗透”（强控制、弱改造）到“穿透”（强控制、强改造）的政策改变。
1.控制与改造并重：新中国成立后民族工作的经验
由于西南边疆地区在地缘特点、民族成分等方面都与平原和广大汉人地区有较大的差别。因此，国家一方面需要从政治统治方面考虑对西南山地乡村的控制，另一方面还需要从政治统合方面考虑对它的改造的可能性。解放初期，党和国家的“工作组”在试图进人少数民族村寨时候的记载可以从一个侧面说明这一问题：
1952年12月16日，我们工作组的同志才进入瓦族地区。最初去芒杏工作时，寨外山上还要放一个排以做保护，那时工作的主要方式是：泡酒、联欢、交朋友、发些贩济物资。按照这样的工作方式，取得了芒杏瓦族的初步信任，在芒杏工作了一年零8个月，才算有了些初步基础，主要是抓着了芒杏的几个头人……经过多次宣传党的政策，进行与国民党的对比教育和物资救济工作，才慢慢的又团结了头人中的艾仅、艾散特，艾扩也中立了，在群众中也有一部分人靠近我们了
图：今日的芒杏村
军队（“一个排”）保护、抓捕头人等做法在一定程度上反映出国家当时采取“强控制”措施的努力。然而，“工作组”同时也意识到，只有“强控制”是不够的，于是，他们采取了诸如“泡酒、联欢、交朋友、发些贩济物资”以及“宣传党的政策”等做法，试图从宣传和教育中实现对少数民族群众的政治统合（而非武力统治），实际上这就是一种“弱改造”方式的具体运作。
2.“强控制”
新中国成立后，随着国家政权建设，西南边疆基层的行政建制发生了巨大的变迁。地方政府成立后向广大农村派驻军代表，在各村废除保甲和会所，成立农民协会和民兵组织。地方基层行政体制也随之建立起来。从1949年到1958年，基层普遍实行区乡制度，“南下干部”、外来官员、乡村工作组等共同取代了原先的乡绅统治。在经历了互助组和初级社、高级社之后，从1958年开始（一直延续到20世纪80年代中期），广大乡村进入了政社合一的人民公社时期，乡村通过社长、队委会队长管理村中事务。
国家行政体制的建立为政治运动的开展创造了组织条件，特别是乡村工作组的到来。关于这一问题，朱晓阳认为，“党的目的之一是运用成千上万派遣到乡村的工作组建立起一套新的控制系统。这一控制系统以毛泽东思想的集体主义为核心，以国家的科层化的体制为基础。在新的社会控制体制下，政治运动在国家的惩戒和治安机制中具有核心地位”。
如果从西南更广阔的地域范围来看，除了在以汉族人口为主的“小村”中发生的诸多政治运动外，同时在对待少数民族问题上也发生过一些重要的政治运动，比如民族自治地方的民主改革，以及在全国其他地方都有开展的集体化运动。
（1）民主改革
为了在民族自治地方有效开展民主改革，国家确定了“慎重稳进”的方针和“协商民主”的方式，意图通过阶级划分和土地改革来实现社会的全面改革。在早期，民主改革不管是在改变少数民族农民的地位，促进人们生产生活的改善，还是在对上层人士和宗教界的安置上都采取了较多的措施。
图：云南和平解放时，昆明市民迎接解放军入城
通过这些措施，国家实现了对乡村的“渗透”，使少数民族农民有了自主参加经济政治生活的权力。同时也巩固了党在少数民族地方的群众基础，为基层行政建设奠定了基础。
但这一改革同时也留下了一些问题，比如阶级成分的划分和阶级关系的改变使得原本完全割裂的人群关系（主奴关系）在发生颠倒的同时也形成了新的人群关系的割裂状态。在这种状态下，不同阶级的人群之间形成了一种“相互隔绝与虚拟的和谐”局面。
（2）集体化
与民主改革相类似，集体化所带来的不仅仅只是一种经济生活和生产方式的变迁，更重要的是通过集体化，国家进一步实现了对乡村的行政控制。不管是使村庄成为“国家统一管理的生产和工作单位”（“国家的村庄”），还是成为一个“以村落为界的社区”，其根本上都改变了国家与乡村的关系。乡村不再是过去那种，单纯的只是以家族和传统权威为基础的聚落，而在其中有了国家行政的控制。即便国家意识形态只是作为一种“阐释框架和言说手段”，也足以看出国家对乡村的再造。只不过，这种“再造”的过程使得乡村的秩序建构在原来的基础上变得更加多元。
3.从“弱改造”到“强改造”的转变
与上文提到的民主改革、集体化运动等政治运动不同，另一种可供观察的，反映国家与地方互动的视角来自经济社会文化政策的变迁。如果政治运动反映的是一种“控制”方式，那么经济社会文化政策则主要反映的是中央对地方的“改造”。新中国成立初期，共产党和中央政府已经意识到明清以及民国时期那种“强改造”的策略的不足，因此十分重视政治统合，这种可以看作是“弱改造”的统治策略。然而，情况在1957年之后开始发生改变，“改造”的强度再一次加强。
图：1969年，云南省石坝县的学习班
关于这一问题，美国人类学者路易莎的研究清楚地展现了这一变化。我将结合路易莎所展现的材料来展示这些问题。需要说明的是，两个阶段的划分以1957年为界，这与乡村行政制度的变迁（公社制的开始）是大体相一致的。但其间也夹杂着一些政治决策和政治事件，比如“反右”运动、“大跃进”，以及“文化大革命”。
对于路易莎所提到的前一阶段（1949～1957年），她认为，共和国创造了一种“外部封闭、内部渗透的社会领域”；对于后一阶段（1958～1979年），朱晓阳则将之称为“当代国家对农民社会穿透的极致”。两位学者的概括实际上都意图说明，从“渗透”到“穿透”，国家实现了对西南山地乡村的控制和改造的并举。虽结果可能会存在紧张和冲突（下文将会讨论到），但其至少奠定了一种国家对西南山地乡村全面控制的基础，同时也对之后乡村秩序的建构产生了不同程度的影响。
而且，这种变迁是前所未有的。1957年后“控制”和“改造”的双重加强，这在历代中央政府的决策中都是极为罕见的。一方面，它在“控制”方面与明清和民国时期的策略都不同，采取了“强控制”的策略，中央政府试图在政治统治方面实现国家对西南的绝对控制；另一方面，它在“改造”方面与新中国成立初期（1949～1957年）是不同的，其采取了“强改造”的策略，试图在政治统合方面消除差异并要求一切力量和主体都投入到以政权建设等为核心的“中心工作”上。
从国家西南治边的历史经验中，可以总结出四种在历史进程中出现的国家边疆治理策略。
第一种：弱控制、弱改造。这种治理策略在“改土归流”以前出现。国家在这一阶段的西南边疆治理中虽然实现了从“统治想象”到“政治实践”的转变，然而由于西南边疆“僻处遐荒”，因此“弱控制”和“弱改造”成为这一阶段边疆治理的基本维度。实际上也相当于国家在这一时期对西南边疆采取的是放任和若即若离的治理策略。
图：木府，历代丽江木氏土司府邸
第二种：弱控制、强改造。从“改土归流”到民国时期，中央实际上都采纳了此种治理策略。“弱控制”表明国家能力在这一阶段的边疆治理过程中发挥得比较弱，“强改造”则表明中央试图通过教化和基层自治实现“改造新人”的目标，进而实现对边疆地柔性控制。
第三种：强控制、弱改造。这一治理策略主要出现在从新中国成立到1957年的一段时期内。中央充分吸取之前各种治边策略的经验，一方面，通过民主改革、集体化运动等实现了对边疆社会的“强控制”。同时，在经济、社会、文化等方面成功的尝试了合作治理、政治统合，以及文化多元并重的“弱改造”治理策略。
第四种：强控制、强改造。主要出现在1958年到1979年的一段时期内。在这个阶段，中央不仅进一步强化了对西南边疆的政治统治，更在经济、社会、文化领域消除了多元并存的改造策略。其试图以“中心任务”这一单一的政治任务来全盘接管控制和改造的双重任务，同时统合一切动员机制，进而实现国家对整个基层社会的“穿透”。
之所以说1949～1957年，国家所采取的“强控制”和“弱改造”策略的结合是一种“客观化治理”模式，首先是通过“强控制”，国家能力得到有效发挥，并在真正意义上完成了过去一直没有完成的国家统一的任务；其次，新中国中央政府克服了过去“强改造”的诸多弊端，以政治统合的方式实现了民族和谐及边疆和谐。这些举措基本上符合历史客观规律，也符合特定历史时期社会物质条件的需求，因此是一种“客观化治理”模式。而其他的治理模式要么因权力行使过度、要么因改造措施过于激进使得“控制”与“改造”不能形成有效配合，进而不能有效发挥作用，故可相对地被称为“主观化治理”模式。
从以上类型化的总结中，我们可以进一步获得哪些经验启示呢？
1.为什么要“强控制”
“强控制”特别强调国家能力的发挥，要求国家和政府在特定的时空环境下具备维护稳定、社会动员、安全保障等能力。因此，明清时期以及民国时候中央在西南边疆实行的“弱控制”实际上就是一种国家能力不足或弱化的表现。
民国时期的“弱控制”同样带来诸多不利的社会后果。缺乏维护社会稳定以及保障安全能力，政府往往不能很好地完成对地方的有效治理。而这也反映了“强控制”在边疆治理中的重要性。
2.为什么不能“强改造”
“强改造”是一个与“大民族主义”、“同化政策”等相类似的概念，它强调以教化的方式实现柔性统治的可能。然而，一个不可忽视的事实是，虽然“强改造”有着极为深刻的政治统合任务，但在很多时候却会因为文化差异而产生冲突和矛盾。比如明清一直到民国时期，在“强改造”策略下的纳西族“情死”问题就是一个典型例证。
是地（丽江）男女社交极为公开，犹以青年男女歌颂恋爱为神圣，大有“不自由，毋宁死”之慨……然有一奇特风俗，即凡为父母者，无不严守旧礼教，婚姻绝对不容许子女自由。热恋者，倘不能得父母之许可，又不能轻弃其爱心，往往相约于深山茂林之中盛装艳服，携榼带酒，作竟日欢，欢罢双双服毒，互相拥抱以离人世……
图：丽江纳西族的东巴（意译为“智者”）
“情死”这种被称为“暴力性私力救济”的行动策略，在很大程度上产生于人们对国家政策所进行的“无声的抵抗”。或者说就是一种因“强改造”和文化冲突而带来的对固有生活范式的挑战。
而新中国成立初期，以文化多元为基础的民族区域自治制度的建立以及渐进主义政策的推行却从另一个层面反映了实行“弱改造”策略的可能性和必要性。因为在那样一种政策过程中，“弱改造”表达了对多元文化的尊重和对少数民族政治、经济、文化生活的保障。
更为重要的是，“弱改造”政策的推行与中央“强控制”的政策相互配合，形成了良性的互动。籍此，中国共产党“最终不止成功地在法律上将非汉民族地区事务明确定位为主权国家内政，同时也将该制度中潜在的离心因子有效局限在可控制范围内，真正实现了中央政府对这些地区直接有效的政治统治和行政管辖”。
3.为什么需要合作治理
与“控制”和“改造”侧重于从政治和行政层面进行治理不同，“合作治理”更偏重于沟通和协商机制的建立，也就是要通过民主的方式来实现治理的多向度联合。它常常与“权力宰制”相对。“权力宰制”是一种“自上而下”缺乏沟通和协商的权力运作方式。
比如在1958年到1979年的中国西南，基于“强控制、强改造”的治理策略，“权力宰制”吸纳了原先“弱改造”的诸多政策实施，国家在这个时候表现出了单向度治理的特征和高效的汲取能力。与中国其他很多地方一样，其产生的影响很多都始料不及。
图：元阳梯田
另一方面，当民众面对国家的汲取以及国家有组织的暴力的时候，由于无法在“强改造”中得到自我的有效展现，行动往往出现异化。正如穆格勒在云南北部永仁县支祚大队田野调查基础上写成的《野鬼时代》一书中所展现的，在经历“大跃进”、饥荒、“文化大革命”等一系列事件，以及原本在整个社区中占有重要地位的伙头制被“作为外人的国家”摧毁以后，民众为了维系社区的团结，只能以一种颇为独特的“野鬼”想象和仪式来试图实现对社区民众伤痛的抚慰。
这种自上而下的“权力宰制”和自下而上的民众行动的异化，往往造成国家和社会之间、政府和民众之间协商和沟通的缺乏，并且不利于国家治理的现代化成长。毕竟，国家能力和国家责任的有效发挥（强控制）始终离不开群众需求的反馈以及群众的支持；与此同时，在多元文化并存的背景下，如何在国家责任发挥的基础上让多元文化合理并存并且良性互动—这始终是国家边疆治理无法回避的重要现实问题。
1956年毛泽东中的论述对理解这一问题更具启发意义。
中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有……我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。
图：毛泽东在最高国务会议上阐述《论十大关系》
王明珂在其“华夏边缘”的研究中曾对“中心-边缘”的问题做过形象比喻：“当我们在一张纸上画一个圆形时，事实上是它的‘边缘’让它看来像个圆形。”这与埃里克森的观点颇为相似。埃氏在《无需法律的秩序》一书开篇，就直言不讳地指出：“世界偏僻角落的事件可以说明有关社会生活组织的中心问题。”
通过国家治边西南的历史经验，我们看到西南边疆波澜壮阔的变革和前进历程，以及某些具有共性的，并面向未来的“中心问题”。
首先，在边疆治理过程中，必须保证国家责任的切实履行和国家能力的有效发挥。这一点非常重要，因为只有在国家责任履行和国家能力发挥的条件下，才能保证边疆安全和社会和谐、保证国家建设在边疆的有序进行，保证边疆治理过程中政府动员能力的有效发挥，保证国家法律在边疆地区的切实履行，同时使公民权利得到有效保障；
其次，在确保宪法认同和国家认同的基础上，国家需要尊重差异、包容多元，并建立一种可行的合作治理模式。要做到这一点，必须促进沟通和协商机制的建立，通过民主的方式实现治理的多向度联合。这两方面的有效整合（适配状态）从总体上构筑了一种有关国家边疆治理的“客观化治理”模式。
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